黄健

2013-10-17

最近10多年来，基层干群关系发生了质的变化。在新世纪之前，农村最有威望的人当属村干部，村干部的工作直接关系到群众的日常生活，尽管当时干部和群众之间有不少矛盾，干群之间还是有着较强关系的。进入新世纪，特别是免除农业税后，干群关系发生了极大的变化，由过去的强关系变成了一种弱关系，甚至是“没关系”。

“谁也不理谁”

河南周口一个村庄的老书记说：“现在(干群关系)淡了，大家都忙着抓钱哩，谁也不理谁。即使是你上门收医保，本来是为他服务，他还是不理你。”老书记为村干部地位和威望直线下降而倍感失落。

过去，干部工作多，需要不断和农民打交道，特别是收税费和执行计划生育政策。废除农业税后，农村干部已无多少实质性工作要做，经常要处理的是一些鸡毛蒜皮的事情。在湖北黄陂木村，村主任告诉我们，他们现在最主要的工作就是调解纠纷，比如有两个农户因为一家的鸡在另一家门口排泄粪便而吵起来，最后差点大打出手，村主任出面劝和后，双方才罢休。

许多村民因为常年在外打工，长时间没有和村干部打过交道，以至于都不知道谁是村干部。在一些有资源的村庄，利用村庄公共资源，发展村庄经济，分配集体利益，成为村干部最主要的工作，而有了这些资源可以利用，干部便有能力做事。而对于没有资源的村庄来说，没有经济收入，村庄公共事业也难以做起来，干部的工作范围就极为有限。

在黄陂木村，村干部将村集体的部分荒山承包给人种植树苗，然后协调部分农民流转一些土地给承包商搞经济作物种植。木村主任说，他们村干部很谨慎，虽然流转的土地很少，租金也不多，但是一旦不能如实兑现租金，村民就会闹起来，而且第一个找村干部闹。木村村主任面临的困境是，他自己不能从中获利，反而还要承担风险，除了帮助农民增收以外，对集体也没有多少好处。周口老书记将此总结为“谁干事谁惹事儿”。

从干部自身来说，倘若不是有一腔热情帮助农民致富，发展农村经济，大部分农村干部都懒得做事，特别是自发的做一些对村庄有益的事情。这进一步加剧了干群之间“没有关系”的现状，因为和群众发生越多关系，对干部来说意味着更多的麻烦，特别是上访成为农民普遍的维权方式后，农村干部更加害怕惹事。

湖北孝感井村的岳书记介绍说，村里面有两人凑一块儿喝酒，结果一人喝死，于是这家人开始上访，天天在镇政府吃喝拉撒，镇领导干部和村干部都得陪着，原因是谁也不敢大意，怕他们去市里或者省里上访，这直接关系到基层干部的前程。在上访行为的催化之下，农村干群关系不仅客观上疏离、冷漠，主观上村干部也在回避，他们不想招事而惹事儿。

对于一般中西部农村来说，大体上干群关系都呈现这样的状况。在少惹事的观念之下，村干部和农民之间，都在减少接触，干部和群众的身份也都在模糊，他们都将主要的精力放在了挣钱之上，越来越不关心集体公共事务了。

为何疏离？

干群关系发展到这一步，原因有很多。

首先，村庄集体资源缺乏，干部没有了开展工作的经济基础。很多村庄在税费改革之前欠下不少债务，其中一部分靠变卖村庄集体资源等方式来偿还。没有了集体经济来源，村干部各项工作就缺乏了基础。

如今，大部分的干部工资都是依靠国家转移支付，而这部分资金，发干部工资都尚嫌紧张，更不用说挪出钱来用于其他公共事业。周口的那位老书记说，“屁钱没有，哪儿有权！”没权又没钱，自然什么事情都干不了。孝感井村书记说，他们的工资都是镇里用转移支付的钱来发放的，所有的账目都归镇里财务口管理，他们无权过问，村里办公等各项开支，都需要从镇里报账。村干部自由行动的权力进一步受限。

其次，农村各项工作逐渐转移到各个具体的政府职能部门，而村干部更多的是以一种配角的身份参与其中。比如农村低保问题，许多地方政府考虑到村干部利用低保资源谋取私利而改变了过去的政策，将低保审核的权限大部分回收到政府民政部门，村干部所能做的就是协助农民申请低保，并帮助政府部门审核。

过去，村干部说他们的工作是“上面千条线，下面一根针”——上面的各项工作，最后都是他们在做，而现在他们能为村庄做的事情在不断减少。这在缓解基层干群矛盾的同时也减少了干部和农民打交道的机会。

再次，农村社会和村民生活也发生了极大的变化。曾经大部分都是种粮为业，而现在种粮农民已经很少，要么是老人在种田，要么是流转给了大户集中种植。大部分青壮年农民都出去打工，因为收入更高。

按照孝感井村干部的说法，“现在农村满眼望去没有几个人，有的也是老人，没事他们不找你。而年轻人，在外面挣了钱，回来风光，你看起来都羡慕，他更不理你。”农民的生活中心逐渐退回到家庭，而村庄公共生活几乎消失。缺乏公共生活的村庄，家庭与家庭之间，更加孤立；个人与个人之间，也更加淡漠；村民与干部之间，极少有公事可打交道，也没有必要常相来往。

权力的诱惑

面对这样的现实，是不是就没有人愿意当村干部呢？答案并非如此。表面看起来，在农村当干部，无论是在声望还是在实际利益上并没有多大实质好处，但仍然有很多人想当。大部分人想当村干部，并不是因为他有一腔为人民服务的热情，而大半是因为一些隐性的诱惑。

对于上了年纪的人来说，当个干部，是一种荣耀。这不仅证明自己在村里面还是一个“人物”，而且对宗族来都是一件好事。

想当村干部的还有这样一群人，他们在村庄或者村庄附近地域有自己的生意。在这个熟人社会里，“当个村干部，总比不当好，况且手里有个公章，(对自己的生意)还是有些作用的。”在有资源的村庄，这个公章的作用就更大了，因而村干部竞争也就越大。

在不少农村，村庄富人与其村干部的身份之间有着不可割裂的联系。长期担任村庄主要干部的人，虽然在税费改革之后权力大为削减，但他们较一般村民仍然有更多的致富机会。这种现象主要出现在中西部地区有一定的地理资源或经济优势的农村，特别是城郊、城乡结合部或有矿产资源的村庄。

在经济发展相对落后的农业村庄，村干部仍然有较多的致富机会。湖北黄冈柏村是典型的农业村庄，党支部书记郑某担任村干部20余年，同时还有一个副业，就是利用农用拖拉机在本地搞运输。在近10年的建房热中，柏村很多农户请郑书记为其运送建筑材料。村民反映，郑书记收取的运费一般要比同行高出20元左右，每车的运载量也比正常的偏少，但没有人当面向其提出这个问题。郑书记在村中还经营两个鱼塘，主要是给县里面的一些有钱有地位的人垂钓。他不仅有一辆小轿车，还建成一座四层楼房。

村里有一人在本县担任领导职务，2006年为柏村争取了农村卫生清洁项目，打算在柏村修建五座公共厕所，每座预算5000元，由村里操作落实。但实际情况是，柏村将原有的五个厕所进行了一次翻新，即宣告项目完成。为此柏村也有了一个笑话：“柏村的厕所真贵，5000元一个”，村民们普遍怀疑村干部捞了油水。

借助村干部的身份及这个身份之下的隐性好处，村庄富人在自己的生意中更加行动自如。

公共事务旁观者

贵州一个苗寨，从2008年开始进行民族旅游开发。随着旅游开发的推进，村干部成了第一批富裕起来的人。

由于经济条件整体较差、交通等基础设施落后，贵州这些民族村寨的旅游开发资金主要靠各级政府拨付，包括一些支持项目的经费。村干部是少数与上级政府有沟通交流机会的人，能先一步获悉地方发展政策、扶持信息和经费等，西江的村干部就是第一批农家乐扶持户，由于外面熟人多，领导下乡也首选村干部家，村干部家的农家乐在前期获得了更多的接待机会。从2008年开始，苗寨获得了前所未有的扶持资金，旅游收入一跃成为本县第一名，村干部也随着开发富裕起来。收入差距的扩大，引起了很多村民的不满，抱怨“村干部跟我们不是一条心”。

黄冈柏村和贵州苗寨的村干部依靠自己的身份，在村庄发展中能较早的获得信息，并实现自己的利益。他们是依靠村干部身份致富的人，却对村庄公共事务没有太多的贡献，可以说是公共事务的旁观者。

村干部、村庄富人、农民三者之间，看似没有太大联系，实际是通过村庄这个平台发生着关系。农民如今在经济上更加独立，农民生活也更加个体化，因而极少关注村干部和公用事业。村干部则在农民的“忽视”下，利用自己的身份和机会，帮助自己获得利益，进而成为村庄的富人。村庄的发展机会被少数人利用，村庄的发展资源逐渐转化成了个人的发展资源。

如今，很多基层干部认为农民不好管，而且随着上访这一博弈渠道的拓展，出现了越来越多的职业上访者，让基层干部头疼不已。面对这些问题，不能简单地归结为农民的素质不高，或者说他们“贪婪”，根源在于农村治理制度。

一方面，定位于基层自治单位的农村，并没有真正成为自治单位，导致很多农村内部问题不能通过内部协商的方式来解决，而时常扩展到村庄之外；另一方面，国家通过各项农村政策的变革，逐渐削弱了村庄干部的治村能力和基础，导致村干部声望衰落。干群关系在这两个大的变化形势中，成为农村社会发展的一个晴雨表。

干群关系从过去的“紧张”，到现在的“冷漠”，下一步将走向何处呢？

《决策》，2013年第9期