黄健

2013-10-17

我们在豫东后村调查时，办事处的一个主任对我们说，“现在基层越是好事越难办!”我们甚为惊讶。应当说现在不向农民收税了，也不向农民收各种集资了，政府正在大力向服务型政府转变，基层的事情也应当好办多了，毕竟政府是在提供各种服务。然而事情并非想象的这么简单。

低保悖论

在后村，低保的名额分配按照政府规定的比例来分配，但实际要吃低保的人往往是多于这个比例的名额，这样后村就面临一个谁吃谁不吃的问题。后村老书记说，按照国家政策规定，应当是“应保尽保”，也就是说符合低保条件的人都应吃低保。但在实践时，基层政府为了工作的便利，就以下指标的方式来发放低保。后村选择低保户的方式，要看房子怎么样，有没有空调等家电设备，是否养宠物，是否有儿子赡养等。实际上，这样的标准操作起来十分困难，难以适应现实中复杂的情况。

后村有个中年人，做生意赚了不少钱，就盖了房子，装了空调，结果没几年，出了车祸，花了几十万治疗费后还是瘫痪在床，老婆也跑了，现在跟老母亲住在一起。老人也不能大量劳动，下面还有小孩。对这样的情况，按照上面的标准，他是不能吃低保的，原因是他家里装了空调。但实际上是，他们已经很久不用了，因为用不起。像这样的事情，在村里还有，具体的情况往往是复杂多样的，而上面的标准却是“死”的。村民因此说“上面不了解情况”。

但与此同时，一些不需要吃低保的人却能吃上，其中最主要的就是“关系户”。他们多是与村干部“有关系”，村干部便可以将低保的名额给他们。后村附近有个村庄，村支书将八个低保名额全部给了自己的亲戚。现在低保名额的分配，基本上是由村干部决定，一般不经过讨论和调查。对于有公心的村干部来说则好，而碰到一些私心大的干部，低保往往成为他们获得村民支持以加强私人关系的资源，也就是说国家为提高农村农民基本生活保障而实行的低保政策，被某些村干部化作私用。因此在乡村社会引发的矛盾和怨气，却都指向村民心中的“国家”——村民很少会将这些问题的原因归为村干部的个人问题，而是笼统地说这是政府的问题。按照这样的逻辑，低保制度的实践中，因为村干部等基层干部的个人谋私利，而产生了一系列的问题，这不能不说是对基层组织合法性的削弱，也就难怪办事处的主任说在农村“好事难办”了。

即便如此，政府还是可以通过一系列的政策来约束村干部行为，比如现在很多村庄实行的乡镇一级直接负责低保评审和分配工作，但这又带来了其他各种问题，比如上面装空调一家的案例中，就是因为是乡镇政府直接来人来检查确定他们不能吃低保的，这让村民感到很难接受，另外一些村民看来不需要或者不能吃低保的人，却在上面的政策下吃上了低保。后村有位老人，儿子很有钱但是不孝，结婚后把老人赶出了家门，老人只好住在一间低矮破旧的小房子里。依照政策，上面来人检查，她吃上了低保，原因是没有人养老，居住和生活困难;同村另一位老人也年近七十，儿子比较孝顺，老人生活虽然不好但是还过得去，但是儿子家庭生活也非常困难，村民认为这个老人应当吃低保，以减轻儿子的负担，然而在上面检查和评审低保户时，他并没有吃上低保。这样的低保政策实际效果在村民心目中产生的影响，不言而喻，是很难让人信服国家低保政策的有效性和公平性。

低保的评审权要是给了村干部，则常造成村干部将其作为有利资源来私用，从而增加干群矛盾。当把这样的资源和分配资源的权力收起来的时候，上级政府经常有心无力，他们经常不了解乡村内部的具体情况，仅凭文件上的客观标准来评选和落实，就导致很多意想不到的问题。

菜农之惑

豫东后村是一个城郊村，90%以上村民都是以种菜为生。村民种植的蔬菜，直接在村口前的一条马路边卖掉，那里都是从河南省内各地来的菜商，他们等着收购农民的蔬菜。

后村只有一个农户因为有近十亩地的大棚种蔬菜，与市里一家连锁超市签订了蔬菜供应协议，从而他的蔬菜是在本地市场销售。而所有其他的农户，都是将蔬菜通过村口的简易市场卖到外地。后村种菜的基本上都是还能劳动的老人，而年轻人都去打工了。年轻人不种菜，一方面是因为种地累和脏，但更重要的是到城里打工可以很轻松的就能赚到比种菜更多的钱。显然，相对于投入的劳动力和时间来说，种菜的利润空间并不是十分诱人。

通过调查发现，种菜的利润空间是极为有限的，菜商往往大幅度的低于市场价格收购农民的蔬菜。而农民却不能影响价格，更没有定价权。在这种情况下，农民以家庭为单位各自为战，直接面对市场，与市场对接。在这个面对市场的过程中，所有的风险基本上全部都落到了农民和农民家庭身上。后村农民说，不敢只种一种菜，因为一旦这种菜销路不好就会大亏。对于没有多少家庭积累的小农家庭来说，这无疑是致命的伤。在一般为三到四亩的家庭承包地上从事蔬菜种植的农民，缺乏对市场的了解，也很难预计到市场的未来趋势，而这些不确定性带来的风险，全部都是小农家庭自己承担。

但即使是在这种情况下，后村的菜农们却没有合作，没有组织，用农民自己的话说，“各干各的活，各管各的事，各吃各的饭”。没有了合作，农民也没有了与市场博弈的资本，在面对市场的时候，只有完全服从于市场。后村农民之所以不能合作起来共同面对市场，一方面是农民自己对此没有认识，村干部说现在的农民是“自在王”，只管自己不管别人，核心家庭本位主义下的农民对合作和组织化并没有深刻的认识;另一方面，村级组织和基层政府不管不问也是重要的原因。其中原因很多，最重要的是基层组织越来越缺乏自主权和管理资源，管理能力降低，动力不足，并与村庄关系越来越弱。

信访困局

豫东调查中，我们还发现另一个更让人费解的案例。后村附近有个村庄的排水管坏了，政府来“办好事儿”，给村民修理，结果部分村民提出，以前的管子(直径)太小，要求换大的。政府工作人员就认为这种要求不合理，他们认为以前的排水管道其实是够用的。村民却说，要是不换大的，就上访。

对于政府工作人员来讲，“上访”显然是一个十分敏感的字眼，直接关系到他们的前途。为了不让村民上访，政府按照村民的要求换，他们说，“反正是国家的钱，只要不上访影响我们的工作就行”。因为一旦上访，造成社会不稳定，基层政府是要担重大责任的。他们很慎重，尽量满足村民的在他们看来是“无理的要求”，不过这造就了一批专业上访户。基层干部说，“他们靠国家的信访政策吃饭，你又拿他没办法，不能出事”。后村的老书记说，“一个人不同意，再大的好事儿也办不成。现在的政府，软弱无力，管不住老百姓了，就像家里面老人管不住儿子了”，老书记对此十分感叹。

对于村级组织和基层政府来说，“不做事就是好干部”，因为“不做事就不会惹事，而一做事就来事”。国家免除了农业税的同时，还通过银行等机构直接与农民打交道，而村级组织和基层政府几乎成了“派出的办事处”，更多的时间是在执行各种具体的事务而没有自主空间。基层政府和乡村组织没有了集体经济和资源作为支撑，无法有效的行动。后村老书记就说，“屁钱没有，哪儿有权?!”在这样的背景之下，村级组织缺乏权力，基层政府缺乏动力，依赖村级组织和基层政府来组织农民合作，在目前的形势下难以实现。

出路何在

本来对农民来说是极好的事情，一旦处理不好，反而变成了坏事。比如在评选低保户时，无论怎样的公正透明，实践上都有村民怀疑，村民充满了对干部的不信任感，总会找出各种原因来认为村干部或者上级有失公允。因为村庄缺乏政治生活，评选低保这样的事情也极少是通过村民推选讨论等方式进行的。没有村民对这些村庄事务的参与，同时也没有广泛的发动群众，是好事难办的重要原因。这同时指明了一个十分重要的问题，即在资源不能充分惠及每一个人的情况下，如何把有限的国家资源合情合理又合法地分配给需要的人。

现在村级组织已经越来越丧失有效治理能力，原因是村级组织失去资源基础，同时基层政府权力上收，在加上市场化的冲击，农民理性化的兴起，基层社会越来越涣散，基层组织和基层政府变成了派出的办事人员或办事机构。农村干部中存在一种说法：“管理管理，你不管他，他不理你”，形象而生动表达了基层干部的忧虑。现在的国家和政府对农民都是“服务”，而不是“管理”。农民生活更加个人化，缺乏集体感，农村社会也越来越散。更重要的问题是，粮食补贴、新农合等一系列政策是直接跟农民打交道的，绕开了基层组织和基层政府，也一定程度上造成了基层治理资源的贫乏，无法有效地对农村社会进行治理，更不能有效地组织农民。村干部说，“农业税免除是好事儿，但是补贴是白补了”，原因是补贴没有增加农民种粮积极性，却造成了很多问题，比如懒人拿着这个钱买酒喝，然后闹事。

现在党和国家强调社会管理，落实到基层社会中，就是要搞好基层治理。而基层治理，不是单靠政府的“办好事”就能搞好的，有时候还可能弄巧成拙。像上文提到的那些案例表明，好事儿办不好反而滋生矛盾积累怨气。像后村这样以种菜为主要经济来源的村庄，实际上已经是整个市场的生产末端，为市场生产产品，但他们在付出大量劳动力和市场的同时，利润空间却被压缩。而这些以家庭为单位赤膊上阵的农民，无法与市场博弈，更不能与市场抗衡。农民面对巨大的市场风险，政府若仅是“作壁上观”，则势必导致市场通过各种方式向农村社会转嫁风险的同时大量提取利润，从而进一步影响社会稳定。对于数量巨大且缺乏应对市场的能力和知识的农民，政府须以实际的行动进行干预。除了出台各种支持政策、对农民进行补贴、提供灾害救助等之外，最主要的也是最积极的方式就是组织农民，成立各种形式的合作组织，在政府的帮助下共同应对市场风险，向市场争取利润空间。

基层政府和基层组织，不能只是政府的办事机构，复杂的农村社会和无法科层化的基层组织的现实，决定了基层组织必须有自己的自主行动空间和进行治理的必要资源，来有效地统合农村社会，促进乡村发展，增强社会管理。

《决策》2013年第7期